一、校車標準名稱的反復(fù)變更，反映出國家標準編制中存在程序問題

　　備受爭議的校車標準再一次出現(xiàn)戲劇性的變化，中國“校車”標準名稱又變了。從現(xiàn)行的專用小學(xué)生校車標準、專用幼兒校車標準到正在修訂的校車標準和幼兒校車標準，又新冒出一套專用校車標準。據(jù)新華網(wǎng)報道：《專用校車安全技術(shù)條件》和《專用校車座椅系統(tǒng)及其車輛固定件的強度》兩項標準已經(jīng)通過全國汽車標準化技術(shù)委員會組織客車分技術(shù)委員會審查。

　　根據(jù)《國家標準制定程序的階段劃分及代碼》(GB/T16733-1997)，國家標準制定程序劃分為預(yù)階段、立項階段、起草階段、征求意見階段、審查階段、出版階段、復(fù)審階段和廢止階段共9個，國家標準化管理委員會是國務(wù)院授權(quán)統(tǒng)一管理全國標準化工作的主管機構(gòu)，工業(yè)和信息化部是汽車行業(yè)國家標準的主管機構(gòu)。已經(jīng)頒布和實施的兩項專用小學(xué)生校車強制性國家標準是《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》(GB24407-2009)和《專用小學(xué)生校車座椅系統(tǒng)及其車輛固定件的強度》(GB 24406-2009)，正在制定的兩項專用幼兒校車強制性國家標準是《專用幼兒校車安全技術(shù)條件》和《專用幼兒校車座椅、約束系統(tǒng)及車輛固定件的強度》，是國家標準化管理委員會下達給鄭州宇通客車股份有限公司等單位的強制性標準制定項目計劃任務(wù)(國標委綜合[2009]93號)。

　　工業(yè)和信息化部公開征求對《校車安全技術(shù)條件》等四項國家標準的意見，其中前兩項是修訂強制性國家標準《校車安全技術(shù)條件》和《校車座椅系統(tǒng)及其車輛固定件的強度》，由國家標準化管理委員會下達標準修訂項目計劃任務(wù)給工業(yè)和信息化部(國標委綜合[2009]93號)，擬代替現(xiàn)行《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》(GB24407-2009)和《專用小學(xué)生校車座椅系統(tǒng)及其車輛固定件的強度》(GB 24406-2009)(請注意標準名稱的變更);后兩項是新制定的強制性國家標準《幼兒校車安全技術(shù)條件》和《幼兒校車座椅系統(tǒng)及其車輛固定件的強度》, 它們分別替換了制定中的強制性國家標準《專用幼兒校車安全技術(shù)條件》和《專用幼兒校車座椅、約束系統(tǒng)及車輛固定件的強度》(也請注意標準名稱的變更)。

　　有趣的是，在公開征求意見的四項強制性國家標準中，前后兩項的編制說明表述各不相同，其任務(wù)來源都是國家標準化管理委員會所下達的國家標準制修訂計劃項目，后兩項標準的編制說明似乎要隱含某些資訊。查閱國標委綜合[2009]93號文件，仔細分析發(fā)現(xiàn)：國家標準的項目名稱發(fā)生了微妙的變化，原項目計劃任務(wù)中的專用幼兒校車術(shù)語被修改為幼兒校車，但未說明是國家標準化管理委員會或工業(yè)和信息化部同意修改這2項強制性國家標準的名稱。

　　奇怪的是，《校車安全技術(shù)條件》等四項強制性國家標準在公開征求意見，并通過全國汽車標準化技術(shù)委員會組織客車分技術(shù)委員會審查后，被縮減為兩項強制性國家標準《專用校車安全技術(shù)條件》(送審稿)和《專用校車座椅系統(tǒng)及其車輛固定件的強度》(送審稿)(特別注意標準名稱的變更)。工業(yè)和信息化部負責(zé)人解說：新的《專用校車安全技術(shù)條件》和《專用校車座椅系統(tǒng)及其車輛固定件的強度》國家標準綜合了公開征求意見的四項標準內(nèi)容，涵蓋3周歲以上學(xué)齡前幼兒及九年制義務(wù)教育階段在校學(xué)生，提出幼兒專用校車、小學(xué)生專用校車和中小學(xué)生專用校車的安全技術(shù)要求以及幼兒、小學(xué)生和中小學(xué)生專用校車座椅的尺寸和強度等安全技術(shù)要求。

　　獲得通過審查的兩項“校車”國家標準突然使人一頭霧水，這里不是簡單地對“校車”術(shù)語咬文嚼字，而是依照《標準化工作導(dǎo)則 第1部分：標準的結(jié)構(gòu)和編寫》(GB/T 1.1-2009)要求進行的學(xué)術(shù)討論。制定標準的目標是規(guī)定明確且無歧義的條款，以便促進貿(mào)易和交流(總則)，國家標準中最基本的組成部分就是“術(shù)語和定義”，如果對 “校車”術(shù)語都沒有一個社會共識，標準中的相關(guān)條款就難以達成“統(tǒng)一性”(總則)，也無法與現(xiàn)行基礎(chǔ)標準的有關(guān)條款保持“協(xié)調(diào)性”(總則)，更難與國際文件保持“一致性”，這些都是標準化工作應(yīng)當遵守的基本原則。

　　如果說政府機構(gòu)的官員對“校車”基本概念理解不準確，或只是為了簡化管理工作而要求分別制定專用小學(xué)生校車和專用幼兒校車系列標準，混淆了“校車”概念;作為國家標準的編制者，如果堅持了以科學(xué)、技術(shù)和實踐經(jīng)驗的綜合成果為基礎(chǔ)的標準編制原則，還有美國聯(lián)邦機動車安全標準(FMVS)作為參照(采標號FMVSS 213、220、221、222和225)，完全不應(yīng)該出現(xiàn)對校車(School Bus)標準相關(guān)術(shù)語缺乏“統(tǒng)一規(guī)定”的問題，更不會出現(xiàn)國家標準名稱隨意改變的情況。

　　無人查證已獲得通過審查的兩項“校車”國家標準在標準名稱上的變化是否獲得國家標準化管理委員會的批準。顯然，全國汽車標準化技術(shù)委員會組織客車分技術(shù)委員會是無權(quán)變更標準名稱的，工業(yè)和信息化部同樣也無權(quán)變更標準名稱，已獲得通過審查的兩項“校車”國家標準中明顯存在程序問題，需要國家標準化管理委員會發(fā)文撤銷已下達的標準修訂項目計劃任務(wù)(包括國標委綜合[2009]93號中專用幼兒校車相關(guān)標準、國標委綜合[2009]93號中的校車相關(guān)標準)，并重新發(fā)文下達標準修訂項目計劃任務(wù)(專用校車相關(guān)標準)，這是國家行政機構(gòu)應(yīng)當遵守的基本行政法規(guī)的基本原則。

　　“關(guān)于中國校車標準的批改建議”一文批評：國家標準的編制者已淪落為政府官員精神意愿的演繹者，而不再是基于科學(xué)原則提供決策建議的“社會良知”。

　　二、校車條例和標準中某些條款缺乏法律依據(jù)，必須先行修改《道路交通安全法》

　　新聞媒體紛紛報道校車兩項技術(shù)標準通過審查，專業(yè)人士驚奇地發(fā)現(xiàn)，此“專用校車”已涵蓋幼兒專用校車、小學(xué)生專用校車和中小學(xué)生專用校車。有人開玩笑地調(diào)侃說，中國“校車”標準的編制過程就像做游戲一般，說變就變。從法規(guī)與標準的視角來分析制定《校車安全條例》法規(guī)和修訂《校車安全技術(shù)條件》等標準，這些強制性國家標準的編制過程中都存在某種程度的違反上位法的問題。“關(guān)于學(xué)生安全運輸?shù)姆ɡ硭伎?rdquo;一文已經(jīng)指出：國務(wù)院法制辦編制的《校車安全條例》(草案征求意見稿)中存在一些違反上位法《道路交通安全法》的條款。具體來講，“校車”作為一種特殊的機動車輛(或客車)，其標識、裝備和通行規(guī)則都必須體現(xiàn)在《道路交通安全法》中，從公開征求意見的《校車安全技術(shù)條件》等四項強制性國家標準的征求意見稿來分析，至少需要修改《道路交通安全法》中兩個方面的條款：一是車輛和駕駛?cè)?第二章)的相關(guān)條款中對校車裝備做出規(guī)定，二是道路通行規(guī)定(第四章)的相關(guān)條款中對校車的裝備的使用做出規(guī)定。

　　換句話講，正在制定的《校車安全條例》(草案征求意見稿)，要求“校車”裝備統(tǒng)一的校車標志燈和停車指示牌、裝備停車信號臂等裝置;規(guī)定校車在道路上停車上下學(xué)生，應(yīng)當靠道路右側(cè)停靠，開啟危險報警閃光燈，由駕駛?cè)藢⑼＼囍甘九粕斐鲕嚧埃蠓杰囕v應(yīng)當停車等待，不得超越(第31條)。這項新的行政法規(guī)所做出的這些規(guī)定，沒有說明其法律依據(jù)，且不符合現(xiàn)行國家法律《道路交通安全法》中的相關(guān)規(guī)定，依照《立法法》的規(guī)定，必須修改《道路交通安全法》中的相關(guān)條款作為編制《校車安全條例》(草案征求意見稿)的法律依據(jù)，否則，國務(wù)院法制辦所編制的《校車安全條例》(草案征求意見稿)就是無效的。

　　類似《校車安全條例》(草案征求意見稿)目前所面臨的缺乏法律依據(jù)困境，《專用校車安全技術(shù)條件》(送審稿)和《專用校車座椅系統(tǒng)及其車輛固定件的強度》(送審稿)所規(guī)定的：裝備統(tǒng)一的校車標志燈和停車指示牌、裝備停車信號臂等裝置等條款，也面臨與現(xiàn)行強制性國家標準《機動車運行安全技術(shù)條件》(GB 7258-2004)等保持一致性的問題，以及缺乏相關(guān)法律依據(jù)的問題。具體來講：(1)修訂《機動車運行安全技術(shù)條件》術(shù)語和定義中相關(guān)校車條款、(2)修訂《機動車運行安全技術(shù)條件》整車中相關(guān)校車標識條款、(3)修訂《機動車運行安全技術(shù)條件》照明、信號裝置和其它電器設(shè)備中相關(guān)校車標志燈條款、(4)修訂《機動車運行安全技術(shù)條件》消防車、救護車、工程救險車和警車的附件中相關(guān)校車條款，這些修訂都必須經(jīng)國家標準化管理委員會以修改單的形式批準并公告;否則，工業(yè)和信息化部或全國汽車標準化技術(shù)委員會組織客車分技術(shù)委員會審查通過的任何“校車”相關(guān)標準都是無效的。

　　這不是先有雞還是先有蛋的哲學(xué)問題，而是法規(guī)中實實在在的程序問題。基于以上分析可以判斷，已通過審查階段的“專用校車”系列強制性國家標準，不可能在近期內(nèi)頒布實施，尚需修訂現(xiàn)行基礎(chǔ)標準《機動車運行安全技術(shù)條件》的有關(guān)條款，以及修改現(xiàn)行《道路交通安全法》中的相關(guān)條款作為法律依據(jù)，這是國家行政機制定行政法規(guī)和編制國家標準過程中應(yīng)當解決的問題，也是屬于程序性的問題，期待完善的學(xué)生運輸安全條例和標準正式出臺。

　　三、校車不能單獨承載學(xué)生運輸?shù)陌踩兀氐氖墙⒑屯晟茖W(xué)生運輸安全法規(guī)體系

　　“校車”問題不是簡單的車輛技術(shù)標準、交通運營行業(yè)管理或教育界的問題，正在制定中的《校車安全條例》法規(guī)和修訂中的《專用中小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》等系列強制性國家標準過程中，所暴露出來的一些程序問題和缺乏相關(guān)法律依據(jù)的問題，反映了政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)急于建立學(xué)生運輸安全制度的良好意愿，但在國家政策、法規(guī)和管理體制上卻呈現(xiàn)出一種混亂狀況。國務(wù)院法制辦公室編制的《校車安全條例》(征求意見稿)，目標是為了加強校車安全管理，保障乘車幼兒、學(xué)生的人身安全，卻把學(xué)生運輸安全的重任寄托在“校車"身上，誤導(dǎo)《校車安全技術(shù)要求》等標準設(shè)置“最高水平”，似乎只要把標準提高到“裝甲車一般的結(jié)構(gòu)水平”就可以確保學(xué)生運輸安全，忽視這是一項社會系統(tǒng)工程的基本事實。

　　學(xué)生運輸安全制度的建立涉及校車技術(shù)標準、車輛運營與維修、駕駛員選擇與管理，以及道路交通法規(guī)、政府管理機構(gòu)、財政補貼政策等許多方面。顯然，“校車”不能單獨承載學(xué)生運輸?shù)陌踩亍？陀^地講，“校車”就是配置一些特殊裝置的客車，車身統(tǒng)一噴涂黃色作為一種標識，并配備一些警示和安全裝置，以適應(yīng)學(xué)生安全運輸?shù)奶攸c。學(xué)生運輸安全問題涉及學(xué)校規(guī)劃布局、公共交通發(fā)展、校車使用對象、校車資金籌措、財政支持范圍、以及校車運營模式等方面，因此，要制定出符合國情的校車服務(wù)政策，作為學(xué)生運輸安全管理的專門法規(guī)名稱應(yīng)當是《學(xué)生運輸安全條列》或《校車服務(wù)安全條例》，而不該是《校車安全條例》。以學(xué)生運輸或校車作為這一法規(guī)的主體，會導(dǎo)致不同的司法解釋，僅從一般的學(xué)術(shù)上解讀，前者更人性化，后者更加物質(zhì)化。

　　校車(School Bus)是北美國家(美國、加拿大等)專門運送學(xué)生的客車，聯(lián)邦和州(省)法律規(guī)定校車的設(shè)計特征與其它類型的巴士有區(qū)別，美國聯(lián)邦機動車安全標準(FMVSS)要求校車噴漆銘黃色的車身并配備特定的警示和安全裝置。美國的校車服務(wù)幾乎都是免費提供的，只有5%的校區(qū)收取少量費用，主要由州政府為校車服務(wù)提供資助，2010年的資助金額為6,604,301,317美元、基本建設(shè)投資為297,687,174美元。全美擁有472,126輛校車， 2,426,335,855個校車運營商，每天為公立學(xué)校的23,398,088名學(xué)生和私立學(xué)校的1,284,912名學(xué)生提供上下學(xué)的運輸服務(wù)，校車的年運營里程為363,171,772英里。

　　校車制(Busing)是美國當代反種族隔離的一項強制性措施，政府用校車強行把學(xué)生運送到學(xué)校以實現(xiàn)黑白合校的目的，這項制度源自聯(lián)邦最高法院的裁決：學(xué)校委員會有責(zé)任以強迫性措施來實現(xiàn)黑白合校來加速廢除黑白分校制度，現(xiàn)在的美國法典已禁止強制性校車制(第20篇(教育)第37章《學(xué)生分配與運輸》第1652條規(guī)定)。

　　歐盟指令(EC DIRECTIVE)和日本汽車工業(yè)協(xié)會標準(JASO)中，沒有單項或?qū)ｉT的校車法規(guī)與標準，但有專門的學(xué)生運輸服務(wù)，其法規(guī)與標準就無從借鑒;分析美國學(xué)生運輸法規(guī)與校車安全標準，可為制定中國《校車安全條例》法規(guī)和編制《校車安全技術(shù)要求》提供一套完善的參照體系。

　　美國法典(23 USC 402)授權(quán)各州制定公路安全項目，全國性的《各州公路安全項目指南統(tǒng)一指南》(Uniform Guidelines For State Highway Safety Programs)，其中第17章為《學(xué)生運輸安全》(Pupil Transportation Safety)，它為各州提供了學(xué)生運輸?shù)男姓芾怼俗R與裝備、運營(包括人員和車輛方面)、車輛維護及其它方面的基本安全指南框架。

　　在法規(guī)方面，正在制定的《校車安全條例》(草案征求意見稿)類似美國國會通過的《機動車與校車安全修正案》(Motor Vehicle and School Bus Safety Amendments)，總統(tǒng)要求把學(xué)生運輸安全水平提升到最高，該法案授權(quán)國家公路交通安全管理局(NHTSA)編制聯(lián)邦校車安全標準(FMVSS for School Buses)，直接推動在緊急出口、車內(nèi)乘員保護、地板強度、座椅系統(tǒng)、車身和框架的耐撞性、車輛操作系統(tǒng)、擋風(fēng)玻璃、車窗及燃油系統(tǒng)8個方面，建立或提高了校車安全標準，頒布了5項專門的聯(lián)邦校車安全標準，引用29項聯(lián)邦機動車安全標準(包括避免碰撞、耐撞性和碰撞后的標準)，有的標準適用小型校車，有的標準適用大型校車，有的標準則適用所有的校車。

　　美國法典(49 CFR Parts 393 and 396)授權(quán)聯(lián)邦公路管理局(FHWA)編制《聯(lián)邦汽車客運安全規(guī)則》(Federal Motor Carrier Safety Regulations，49 CFR part 391)、編制《商用車駕駛員執(zhí)照標準》(Commercial Driver's License Standards，49 CFR part 383);美國法典(49 CFR Part 605)授權(quán)聯(lián)邦公共交通管理局(FTA)編制《校車運營》(School Bus Operations);這些聯(lián)邦規(guī)則典章(CFR)為學(xué)生運輸安全管理提供法律支持，校車服務(wù)商、合同校車運營商和校車駕駛員的管理分別適用相關(guān)條款的規(guī)定。

　　正在制修訂的《專用中小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》等國家標準，主要參照4項專門的聯(lián)邦校車安全標準(采標號FMVSS 213、220、221、222和225)。美國國家公路交通安全管理局(NHTSA)認為校車應(yīng)當盡可能地安全，建立了公共巴士和校車都必須滿足的“最低安全標準”(Minimum Safety Standards)，且未禁止學(xué)校使用載客量超過10人的面包車(Van)出售或租賃作為符合安全標準的校車使用，有趣的是中國校車標準中居然出現(xiàn)“校車應(yīng)為兩箱式結(jié)構(gòu)”的規(guī)定。

　　在管理體制方面，美國交通運輸部及下屬機構(gòu)國家公路交通安全管理局(NHTSA)、聯(lián)邦公路管理局(FHWA)和聯(lián)邦公共交通管理局(FTA)都是學(xué)生運輸管理的法定機構(gòu)，它們分別依據(jù)相關(guān)的聯(lián)邦規(guī)則典章進行行業(yè)管理;而國務(wù)院法制辦編制的《校車安全條例》(草案征求意見稿)中，交通運輸部的職責(zé)只是依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定，負責(zé)校車安全管理的有關(guān)工作，實際上，卻沒有專門的校車法規(guī)可依據(jù);國務(wù)院發(fā)展改革部門會同國務(wù)院財政、教育行政、工業(yè)和信息化等部門，按照保障安全、方便學(xué)生，明確范圍、突出重點，政府主導(dǎo)、社會參與的原則，制定與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的校車服務(wù)總體規(guī)劃和分階段實施方案，縣級以上地方政府則對本行政區(qū)域的校車安全管理工作負總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本級政府有關(guān)部門履行校車安全管理職責(zé)，仍然沿襲政府包攬一切的行政管理模式。

　　在校車服務(wù)補貼方面，美國各州對校車服務(wù)提供的資助形式和金額各不相同。5個州不提供任何資金補貼給校車服務(wù);9個州依據(jù)校區(qū)的學(xué)生運送比例提供一次資助;9個州依據(jù)支出項目及資助比例標準提供補貼;19個州按學(xué)生運輸輛和車輛行駛里程建立的單位成本來分配補貼，其中10個州還依據(jù)地理條件調(diào)整補貼;8個州依據(jù)學(xué)生載運量、車輛行駛里程和地理差異等多種因素的公式提供補貼。《校車安全條例》(草案征求意見稿)提出：支持校車服務(wù)所需的財政資金由中央財政和地方財政分擔，具體辦法由國務(wù)院財政部門制定;支持校車服務(wù)的稅收優(yōu)惠辦法由國務(wù)院財政、稅務(wù)主管部門制定。這張支票如何兌現(xiàn)還有待觀察，1993年中央政府確定要將國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的4%投入到教育事業(yè)中，20年過去了仍然沒有實現(xiàn)這個基本的目標。

　　在大眾媒體方面，各種利益關(guān)系者對制定《校車安全條例》和《校車安全技術(shù)要求》標準所表現(xiàn)出來的行為和各種觀點都值得尊重，而法規(guī)和標準的編制就是一個公共協(xié)商過程。讓人擔憂的是各種政治口號式的觀點越來越高調(diào)，一些人對推廣校車表達出“不缺錢”，似乎就很有“良知”;一些人強調(diào)“校車標準安全第一”，似乎應(yīng)當達到裝甲車水平;還有一些人執(zhí)迷“長鼻子”，似乎這就是唯一的校車型式;他們大多是從道聽途說的經(jīng)驗出發(fā)，缺乏科學(xué)分析和解釋數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的態(tài)度。

　　以科學(xué)、技術(shù)與實踐經(jīng)驗的綜合成果為基礎(chǔ)，校車試驗表明，車身結(jié)構(gòu)對乘員保護的程度至關(guān)重要。車輛發(fā)生碰撞事故時確保乘員安全的措施包括兩方面：一是要有合理的車身構(gòu)造來保證在事故中產(chǎn)生變形后仍能確保乘員的生存空間;二是車輛要配置性能良好的乘員約束裝置以減輕二次碰撞的損害。美國聯(lián)邦機動車安全標準《校車翻覆保護》(FMVSS 220)要求校車進行壓頂試驗(Roof Compression Test)，而聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(ECE)《關(guān)于大客車上部結(jié)構(gòu)強度認證的統(tǒng)一技術(shù)規(guī)定》(ECE R 66)要求客車進行傾翻試驗(Roll-Over Test)，中國標準《客車結(jié)構(gòu)安全要求》(GB13094-2007)是參照歐盟指令編制的，要求客車進行側(cè)傾穩(wěn)定性試驗，有趣的是修訂中的《校車安全技術(shù)要求》仍然采用歐盟指令中的傾翻試驗，未采用美國校車的壓頂試驗。

　　交通工程的研究表明，車輛技術(shù)裝備只是引發(fā)校車事故的次要因素，主要因素是駕駛員和道路環(huán)境。以道路交通死亡人數(shù)作為衡量指標，美國國家公路交通安全管理局(NHTSA)實施的死亡分析報告系統(tǒng)(FARS)，統(tǒng)計分析各種交通事故的人員死亡情況(30天內(nèi))，按機動車型式分類統(tǒng)計結(jié)果表明：巴士的死亡事故率是最低的(0.5%)，其中以城際巴士的死亡率最低為0.11%，校車與公共巴士的死亡率都是0.2%，而乘用車和輕型卡車的死亡率最高，分別為40.4%和39.4%;歐洲道路交通事故數(shù)據(jù)庫(CARE)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明：巴士與客車每億公里的乘客死亡率是0.02人，而私人小汽車每億英里的乘客死亡率為0.56，歐洲國家普遍利用公共巴士運送學(xué)生上下學(xué)，少數(shù)國家提供特別的校車服務(wù)。

　　中國連續(xù)發(fā)生的“校車”悲慘事故，人們在情緒之中把未來的學(xué)生運輸安全都寄托在“校車”身上，我們必須清晰地認識到，“校車”不能單獨承載學(xué)生運輸?shù)陌踩兀氐氖墙⒑屯晟茖W(xué)生運輸安全法規(guī)體系，這才是科學(xué)的發(fā)展觀。