《校車安全條例》征求意見稿出臺背后

　　三大爭議折射校車管理盲區(qū)

　　一個個被嚴重超載、違規(guī)運營的“校車”吞噬的幼小生命引起了舉國關注，多年來由于監(jiān)管缺失、資金匱乏導致混亂無序、積弊叢生的我國校車領域，亟待一部統(tǒng)一的全國立法來規(guī)制。國務院法制辦牽頭起草了《校車安全條例(征求意見稿)》(以下簡稱“《征求意見稿》”)，12月11日全文公布，面向社會征求意見。

　　什么樣的車能成為校車?學校想使用校車要向哪些部門申請?哪些人能開校車?校車在道路上行駛和停車時享有哪些優(yōu)先權?《征求意見稿》針對這些問題做了全面、詳細的規(guī)定，并規(guī)定了嚴格的法律責任，但對于校車經(jīng)費來源、運營模式只做了原則規(guī)定。國務院法制辦在征求意見稿說明中表示，校車安全條例作為校車安全管理的專門法規(guī)，主要規(guī)范的是農(nóng)村地區(qū)為居住分散學生提供的校車服務，重在解決保障校車安全的制度、措施問題。

　　12月9日，中國青年報記者受邀參加了國務院法制辦舉行的《校車安全條例(討論稿)》征求意見座談會，與會的除了國務院法制辦負責人之外，還有參與起草條例的教育部、公安部、交通運輸部相關負責人，此外，還邀請了一些教育、法律方面的專家。

　　“為了保障校車安全，針對校車提出高標準、設置準入門檻，賦予校車優(yōu)先權無疑是非常必要的，但是，這是我國首部有關校車的專門立法，僅僅規(guī)定這些細節(jié)還遠遠不夠，校車的錢從哪里來、如何運營才能實現(xiàn)把校車打造成最安全的流動校舍這一立法初衷，都是立法中不容回避的問題。”北京理工大學教育科學研究所所長、21世紀教育發(fā)展研究院院長楊東平作為專家參加了12月9日的座談會，他在接受中國青年報記者采訪時這樣表示。

　　實現(xiàn)孩子安全上下學是否必須通過校車唯一途徑解決

　　除了2010年7月1日正式實施的、由國家質檢總局和國家標準委聯(lián)合發(fā)布的強制性國家標準《專用小學生校車安全技術條件》外，“校車”二字鮮見于與教育、交通相關的各項法律法規(guī)。

　　但是現(xiàn)實中，這個標準幾乎是一紙空文，封閉的廂式貨車、普通載人客車、公交車，甚至在一些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)用三輪車、手扶拖拉機和報廢車輛等都會被作為校車使用，車輛超載更是普遍現(xiàn)象。

　　教育部基礎教育一司負責人在座談會上提供的一組數(shù)據(jù)印證了這一現(xiàn)實，截至2011年4月，全國各級各類幼兒園、小學、初中共有用于接送學生上下學的車輛285000多輛，符合《專用小學生校車安全技術條件》的車輛有29400多輛，占了10%多點，近29萬輛的“校車”中，只有50600多輛是學校自己出資購買的，大量“校車”都是由學校向校車服務公司、或者公交、客運、旅游公司租用，家長合伙租用也占了不小比例。

　　“如果按照討論稿中對于校車和校車服務提供單位的要求，現(xiàn)在的絕大多數(shù)校車都將是不合法的，不合法必然就不能上路，那原來由這些校車接送的孩子怎么辦?三年過渡期之后，如何保證全國用于接送孩子上下學的車輛都符合標準?”當天的座談會上，記者提出了疑問。對此，國務院法制辦負責人表示，在《征求意見稿》起草過程中，各部門基本達成共識，基于我國目前的基本國情，義務教育階段學生的交通需求不等同于校車需求，即不一定通過專用校車這個途徑來解決，特別是在大中城市，應當優(yōu)先發(fā)展公共交通，提倡學生乘坐公交車輛上下學。

　　這位負責人還表示，《征求意見稿》起草過程中，曾經(jīng)對上海市的校車管理方法進行了研究。從2008年秋季新學期起，上海市中心城區(qū)九年義務教育階段普通公辦學校不再使用校車。雖然此舉旨在倡導義務教育階段學生“就近入學”，但在調查中上海市教委發(fā)現(xiàn)，學生“人戶分離”、擇校生、搬家后未轉戶口的學生仍然存在。為此，上海市教委和城市交通管理局等部門著手擬定了義務教育階段“學生專線公交”計劃，按區(qū)域劃分，設置若干站點，保證區(qū)域內學生步行15分鐘即可乘車，為了能讓學生在更大范圍內搭乘學生專線，在內、中、外各環(huán)線之間設置中轉站，實現(xiàn)專線車之間的轉乘。

　　《征求意見稿》中體現(xiàn)了這一立法思路，規(guī)定縣級以上地方人民政府應當制定、調整學校設置規(guī)劃，保障學生就近入學或者在寄宿制學校入學，縮短上學距離，同時發(fā)展公共交通，合理規(guī)劃、設置公交線路和站點，為學生乘車上下學提供方便。

　　除了接送中小學生，教育部基礎教育一司負責人介紹說，現(xiàn)實中，很多幼兒園特別是民辦幼兒園為了招攬生源，使用校車接送幼兒，在《征求意見稿》起草過程中，圍繞幼兒園是否可以使用校車，有過不少爭論。

　　一些觀點認為，6歲以下的學齡前兒童理解能力、自我保護意識都較差，接送還是應當主要由家長承擔。“安全帶如何系、如何解對幼兒來說都是很復雜的問題，總不能每個乘坐校車的孩子都要有一個隨車老師照顧吧，如果制定出一個很高的標準，執(zhí)行效果令人擔憂。”

　　更多的觀點則表示，相比制定幼兒園校車標準，政府加大對學前教育的投入，多建一些“平民幼兒園”，讓每個學齡前兒童都能在距離自己家不太遠的地方入園，更為重要。

　　楊東平認為，一個學前教育機構，像甘肅慶陽小博士幼兒園那樣，竟然有700多個孩子，“不能想象，非常不合理，農(nóng)村幼兒園應該建在村里。”

　　對此，教育部基礎教育一司負責人表示，教育部正在制定的幼兒園規(guī)模標準中，建議幼兒園在園人數(shù)應當在360人以下。

　　與農(nóng)村不同，我國城市校車的需求主要是由于擇校造成的居住地點和學校間的距離增大，家長上下班時間很難與孩子上下學時間合拍，很多公共汽車站點的設置不合理、學生搭乘公交車很不方便造成的。目前，不少家長只能使用私家車接送孩子，在北京，由于接送孩子的車輛太多，每天上學和放學時段，學校門口附近地段嚴重堵車，據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)字，北京市目前有150萬名中小學生，70%以上的學生需要接送上下學。

　　在12月9日的座談會上，公安部交通管理局負責人亦坦言，每天上下班高峰時段接送孩子的私家車太多，已經(jīng)成了交通擁堵的原因之一，希望針對校車的立法能夠很好的規(guī)范校車市場，使家長放心地讓孩子乘坐校車，可以大大降低社會成本。同時，多年來一直提倡的“大力發(fā)展公共交通、公交優(yōu)先”的原則在征求意見稿中再一次被明確提出，希望能夠得到很好的貫徹。

　　校車費用是否應當由政府財政完全埋單

　　誰來出錢購買或租賃校車?汽油費、養(yǎng)路費、維護保養(yǎng)費、安全檢測費、司機工資誰來管?

　　《征求意見稿》在這一問題的解決上留了口子，規(guī)定了支持校車服務所需的財政資金由中央財政和地方財政分擔，具體辦法由國務院財政部門制定，支持校車服務的稅收優(yōu)惠辦法由國務院財政、稅務主管部門制定。

　　國務院法制辦負責人一再強調，解決校車的經(jīng)費保障問題，一定要認清我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實情況，《征求意見稿》同時規(guī)定了國務院發(fā)展改革部門應當會同財政、教育行政等部門，制定與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的校車服務總體規(guī)劃和分階段實施方案，其中堅持的原則之一就是政府主導、社會參與。

　　一些網(wǎng)友認為，校車經(jīng)費應當由政府財政完全埋單，在很多地方，特別是中西部農(nóng)村地區(qū)短期內無法實現(xiàn)小學生、初中生就近入學的大背景下，中央財政就應當像免除義務教育階段學雜費、推行免費午餐計劃那樣，拿出幾百個億，解決校車經(jīng)費問題。

　　“政府主導、社會參與這一原則是對的，但是更應該突出政府主導，”楊東平認為，目前由中央財政完全為校車埋單不現(xiàn)實，由中央財政解決的免除義務教育階段學雜費不過幾年，推行免費午餐也是今年才作出決定，但是，政府不能由于財力有限而在校車問題上無所作為。

　　解決校車問題究竟需要多少錢?曾經(jīng)在2010年全國兩會上提出《關于實施全國校車安全工程的議案》的全國人大代表周洪宇對媒體表示，教育部在給他的回復中表示，財政投入不足是開展校車工作的一個很重要的問題。如果在全國范圍內的學前和義務教育階段購買校車，政府需要投入3000億元的預算，且一年的運行、維護費用為1500億元，最后的結論認為，4500億的政府埋單費用太大。

　　但周洪宇表示，財力不足不能成為政府推脫責任的借口，因為除了經(jīng)濟發(fā)達的美國、法國、日本等國之外，經(jīng)濟并不太發(fā)達的古巴、墨西哥等發(fā)展中國家也建立起了比較完善的校車管理體系。就連經(jīng)濟遠遠落后于中國的朝鮮，在兩江省也早已開通了“教育專列”，30年如一日地接送義務教育階段學生上下學。

　　而按照教育部基礎教育一司負責人介紹的情況，我國現(xiàn)有的28萬多輛校車平均購置費用為每輛車17萬元，運營維護費用和司機工資平均為每輛車每年83000元，總共所需經(jīng)費為7億多元。

　　如何確定校車運營模式

　　“如果政府財政不能完全為校車埋單，那中小學校車應該納入社會公益性運營范疇，和公交車一樣，可以享受政府財政補貼。”北京市政協(xié)委員、北京華倫律師事務所劉子華律師從2007年開始，多次在北京市兩會、朝陽區(qū)兩會上提交有關校車的提案，建議由政府和家長共同分擔校車運營費用，給符合政府規(guī)定的校車服務提供者發(fā)放適當?shù)恼a貼。

　　2007年，北京市教委在回復中表示，市財政局認為學生班車服務的是特定人群，交管行業(yè)管理部門沒有將為特定人群服務的班車納入城市公共交通范疇的規(guī)定，學生班車不宜列入政府公益性運營的補貼范圍。而市發(fā)改委則認為，如果校車不屬于基礎教育所必須提供的內容，政府相關部門不統(tǒng)一組織運營。

　　劉子華認為，公交車已經(jīng)逐漸走向公益服務，而“校車和公交一樣，所承擔的功能都是公共服務，都是在起節(jié)約社會資源的作用。”如果把校車納入營利性運營，“競爭會導致利益最大化，把校車運營完全定位為市場行為，更容易引起安全問題”。

　　劉子華在調研中發(fā)現(xiàn)，校車以及由此引發(fā)的各種社會問題都屬于社會公共事務范疇，自然應該由公共管理者的政府來承擔，“必須由政府出面牽頭或統(tǒng)一組織校車問題。”

　　在當天的座談會上，教育部基礎教育一司負責人表示，目前全國校車運營費用平攤到每個學生身上，是每人每年1500元，政府主導解決校車問題已經(jīng)成為決策者的共識。將來在農(nóng)村，校車服務能夠逐漸成為“準公共服務”，但是采用何種運營模式，大多數(shù)的意見是不能搞“一刀切”。

　　據(jù)介紹，2011年，教育部決定在浙江德清縣、山東威海市和濱州市無棣縣、遼寧本溪市桓仁縣、黑龍江雞西市、陜西西安市閻良區(qū)六個地區(qū)開展中小學校車運營管理工作試點。這六個地區(qū)的校車運營模式各有千秋。

　　多名接受本報記者采訪的學者認為，無論采取哪種運營模式，校車都不能以賺錢為目的。如果運營賠錢，政府就應當給予補貼，這些錢可以由學生適當承擔，但政府補貼應當占大頭。

　　校車事故背后是教育宏觀布局不合理

　　近幾年，校車安全問題頻繁出現(xiàn)，使得農(nóng)村學生上學遠的問題凸顯出來，引發(fā)人們對其背后問題的思考。

　　“車輛質量、超載、司機缺乏資質以及校車安全管理系統(tǒng)等問題，都只是造成安全事件頻出的表面原因，它背后的制度性原因其實是政府這些年在教育發(fā)展過程中，是否真正按照《義務教育法》的精神來進行學校和幼兒園的布局建設，也就是政府是否貫徹了《義務教育法》當中提出的就近入學概念。”教育專家楊東平說。

　　近日，二十一世紀教育研究院就“如何破解校車安全問題”召開研討會，多名專家對校車安全問題提出了自己的觀點。

　　“我國《義務教育法》規(guī)定，一個學校的輻射半徑是2.5公里。但是隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，國家采取了以縣為主的管理體制。農(nóng)村學校開始布局調整，‘村小’大量被撤并，學生上學遠的問題就出現(xiàn)了。”北京師范大學袁桂林教授說。

　　袁教授介紹，從2000年至2009年，我國農(nóng)村(包括縣鎮(zhèn))普通小學數(shù)從521468所縮減到263821所，減少了49.4%;2000年至2007年，教學點減少了50.9%。也就是說，在10年時間內，我國農(nóng)村普通小學數(shù)減少了近一半，其中縣鎮(zhèn)以下的村小和教學點是主要的撤并對象。

　　不少專家指出，布局的調整雖然在一定程度上優(yōu)化了教育資源配置，提高了教育的投資效益和學校的教育質量，促進了區(qū)域教育均衡發(fā)展。但與此同時，引起了大班額的劇增，增加了兒童上學的距離。“有些學生往返要步行十幾里甚至二三十里。有些地方雖然家校直線距離并不遠，但是學生到學校要爬崎嶇的山路，既費時又危險。”袁桂林教授說。

　　解決孩子上學遠的問題有兩種途徑：一是發(fā)展校車，二是建立寄宿制學校。

　　由于發(fā)展校車有見效快、成本低以及孩子能留在父母身邊等特點，被國外很多國家采用。我國從2004年開始大規(guī)模投入實施農(nóng)村寄宿制學校工程，校車問題沒有得到重視，結果一些個體抓住了商機，用一些不規(guī)范的校車接送孩子。很多乘用車都是農(nóng)用車，即使是客車，不少也沒有達到安全要求。安全問題成為家長和學生的一塊心病。

　　更令人痛心的是，近幾年一些惡性的安全事故發(fā)生在幼兒園的孩子身上。不少專家指出，由于幼兒園階段的教育不屬于義務教育范疇，它的發(fā)展無法可依，問題更難解決，更應引起社會足夠的重視。

　　專家介紹，國外的校車主要是針對中小學生的，從未有學齡前兒童坐校車上幼兒園的，幼小的孩子更應該就近入園。

　　奕陽教育研究院副院長張守禮介紹，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園民營化的速度快，它的生源主要來自于下面的村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊地區(qū)。“有的幼兒園規(guī)模大，一個幼兒園有三四百個孩子的現(xiàn)象很常見。這樣的幼兒園收費也非常低，我在四川、貴州看到，這樣的幼兒園通常一個學期的學費就300元。我們可以想象這樣的成本運行這樣大的幼兒園，它存在著什么樣的安全隱患。”

　　“現(xiàn)在只要出了事兒就找局長、校長，他們也很委屈，因為制度建設不到位，責任主體不清晰，往往使很多教育機構或部門的領導成為替罪羊。”國家教育行政學院教授李靜波說。

　　袁桂林介紹，很多發(fā)達國家都有校車法，而我們國家在這方面基本上是空白的。

　　李靜波介紹，美國的校車標準是上世紀60年代制定的，而我國的校車標準制定才剛剛起步，校車標準比較高。這是硬件標準，不難達到，我們差的是軟件標準，比如駕駛員的資質、車上服務人員的資質、孩子的交接、停車地點等的管理，這些軟的標準我們完全沒有。

　　有了法律法規(guī)之后，還要有一套科學的運營體系。

　　“我們這么多年的體會是，一定要建立一個政府主導、社會運營的模式。”動力新躍北京汽車科技有限公司總經(jīng)理說，該公司一直在做校車標準方面的工作，近幾年也在北京朝陽區(qū)進行校車系統(tǒng)的實驗。

　　據(jù)了解，目前我國各地共存在五種校車運行模式：學校自己購買校車運營、學校委托第三方運營、政府購買校車學校運營、政府建校車公司、政府委托給第三方成立一個校車車隊。

　　從實踐運行情況看，政府與運營方聯(lián)合成立校車公司，統(tǒng)一管理的方式有著比較好的效果。

　　說到底，建立完備的校車體系只是解決校車安全問題的一個步驟，關鍵還是要從“源頭”上解決問題。

　　“首先是要解決就近入學問題，在農(nóng)村也是如此，從根本上減少校車事故發(fā)生的可能;當必須用校車的時候，要嚴格在科學、合理的體系下運行。”中央教科所研究員儲朝暉說，政府制定了政策就要負起相應的責任，比如學校撤點并校以后的安全問題，不能等問題來了我們卻束手無策。